《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，探索实施建设用地总量按规划期管控模式，实行统筹存量和增量综合供地。
要理解这一部署的重大意义，需要对我国经济社会所处发展阶段有清醒的认识。改革开放以来，我国经济总量持续增长，预计2025年将达140万亿元左右；人均国内生产总值超过世界平均水平，位居中等偏上收入国家前列。经济发展已由量的扩张转向高质量发展新阶段，资源利用方式也应更加集约高效。
土地利用和城镇化高度相关。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。2024年年底，我国常住人口城镇化率达67％，城市现代化水平不断提高。“十四五”时期，城镇化率年均增速较“十三五”时期有所回落，城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。
在这一背景下，我国土地利用方式也要发生相应变化。过去很长一段时期，我国建设用地增加总体上与经济社会发展需求相适应，但与此同时，城市土地利用也积累了一些突出问题。比如，一些城市存量土地规模大，园区土地利用粗放；一些城市空间结构不合理，有的工商业用地占比大，生态用地、公共服务设施用地等不足；有些城市“城中村”夹杂其中，空间布局散乱、功能不完善。
为此，应更多关注存量用地盘活挖潜，提高集约利用水平，同时兼顾合理增量建设用地需求。目前，我国城镇开发边界内70％以上是存量空间。近年来，通过完善闲置存量土地处置政策，大力促进存量土地盘活，有效缓解了新增建设用地压力。“十四五”时期以来，全国累计盘活闲置土地500多万亩。《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》对新增建设用地控制规模实行从严管控，“十四五”“十五五”“十六五”时期新增建设用地控制规模逐步递减。
相应的政策也不断完善。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，提出创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制。支持利用存量低效用地建设保障性住房、发展产业、完善公共服务设施。自然资源部近日审议通过《城市存量空间盘活优化规划指南》，填补了城市存量空间编制规划的技术标准空白。
“十五五”时期，实行统筹存量和增量综合供地，要坚持严格控制增量、盘活存量、优化结构、提升效率的导向，健全政策体系，大幅提高土地利用集约化水平。一是实施建设用地总量管控，强化国土空间规划刚性约束，在规划期内分阶段严格控制新增建设规模，形成存量优先利用、增量提质增效的空间开发导向；二是优化年度土地利用计划管理，发挥国土空间规划基础性作用，新增建设用地优先支持重大项目，鼓励其他项目更多使用存量用地；三是完善土地供应模式和收储机制，结合不同类型产业用地生命周期特点，实施弹性供地模式。
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